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全国政协委员袁爱平:完善农林生物质发电税收政策

袁爱平,全国政协委员、湖南启元律师事务所主任。他提出了优化和完善农林生物质发电产业税收优惠政策的建议。

背景

扶持并发展农林生物质发电,是国家《能源发展“十三五”规划》《可再生能源发展“十三五”规划》《生物质能发展“十三五”规划》明确的战略目标,是改善环境质量,发展循环经济的重要任务。

国家能源局《生物质能发展“十三五”规划》提出,到2020年,我国生物质发电总装机容量达到1500万千瓦,年发电量为900亿千瓦时,其中农林生物质发电为700万千瓦。根据国家能源局今年1月24日发布的数据,2017年我国生物质发电累计装机达1488万千瓦,年发电量为794亿千瓦时,同比增长22。7%。农林生物质发电已投产项目达300多个,核准待建的有300多个。

农林生物质发电所用燃料主要是农作物秸秆及农林业生产、加工产生的剩余物和一部分废弃家具、建材。农林生物质发电企业发明了一系列收集、打捆、翻晒的机械,引导加入农民参与农林废弃物的收集行列。在增加农民收入的同时,提高了他们的环保意识。更重要的是,农林生物质发电企业正全面转向热电联产分布式能源电站业务,一个电厂可以带动一个产业园区或小城镇,成为资源节约型、环境友好型社会建设的重要引擎。

行业当前享受税收优惠政策是按《资源综合利用企业所得税优惠目录》(财税[2008]117号)(以下简称“所得税优惠目录”)和《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税[2015]78号)(以下简称“增值税优惠目录”)两个文件执行。

其中,所得税优惠目录中第三项类别“再生资源”对农林废弃物的表述为:农作物秸秆及壳皮,包括粮食作物秸秆、农业经济作物秸秆、粮食壳皮、玉米芯,要求产品原料70%以上来自所列资源。增值税优惠目录中对农林剩余物及其他的表述为:畜禽粪便、稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、农作物秸秆、蔗渣,以及利用上述资源发酵产生的沼气,要求产品原料或者燃料80%以上来自所列资源。

从宏观上看,上述两个政策目录的行业涉及面很广,而农林生物质发电行业处于所有资源综合利用价值链的最末端,是生物质5种利用方式——— “肥料化、饲料化、基料化、原料化、能源化”中前“四化”后不能再利用,且在“能源化”中择优利用后不可再利用的剩余部分。它的第一功能是环保。由于两个政策目录没有涵盖行业所有可利用资源品种,造成地方执法部门普遍“生搬硬套”这两个政策目录,导致行业存在极大的政策违规风险。

从微观上看,农林生物质发电厂投资成本高、投资强度大、回收周期长,企业燃料成本普遍超过经营保本的上限值0。5元/千瓦时。行业的上网电价是0。75元/千瓦时 (含基本电价和可再生能源电价附加补贴),各省基本电价在0。35~0。45元/千瓦时之间,补贴电价一般在项目投产两年后才开始结算。行业中几乎所有企业都在高负债经营,没有形成真正的良性循环。

另外,农民收集农林废弃物的行为是不连续和临时性的,季节性很强,而农林废弃物不能作为免税农产品开票,很大程度上挫败了农民的积极性,很多农民被挡在收集和处理农林 “垃圾”的门外,增加了收集难度。

从政策本身来看,这两个政策目录对农林废弃物品种的表述不一致。所得税优惠目录在2008年出台后再未进行修订和完善。增值税优惠目录经过几次修订已比较完善,但对行业利用的农林废弃物品种没有全覆盖。

建议

建议对上述两个政策目录同步修订和完善,一是将农林生物质发电行业收集利用的农林废弃物品种全部纳入,并取消技术标准中对农林废弃物的比例要求;二是统一两个目录对农林废弃物品种的表述方式和内容。

把农林废弃物作为免税农产品,让农民享受免税农产品的相关优惠政策,更大程度地调动他们收集农林废弃物的积极性。


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